בתחילת השנה הוציא מרכז המחקר והמידע של הכנסת מסמך ייחודי ובו מושגים ונתוני יסוד על השלטון המקומי. את המסמך כתבה ד"ר מיכל לרר לקראת תחילת עבודתה של ועדת הפנים והגנת הסביבה בכנסת ה – 25. במסמך אפשר למצוא סקירה כללית של סוגיות שונות שנוגעות לשלטון המקומי בישראל, כמו למשל יחסי השלטון המקומי והשלטון המרכזי, מדדי הדירוג של הרשויות השונות וסוגיות הנוגעות לביזור סמכויות לשלטון המקומי. במאמר זה תוכלו למצוא את עיקרי הדברים אשר מופיעים במסמך זה.
מושגי בסיס הקשורים לשלטון המקומי בישראל
מבנה השלטון המקומי בישראל
מדינת ישראל מורכבת מ – 257 רשויות מקומיות שנחלקות בין שלוש קטגוריות – עירייה, מועצה מקומית ומועצה אזורית. מבחינת חלוקת התושבים ב – 77 עיריות מתגוררים 74.4% אחוז מהאוכלוסייה, ב – 124 מועצות מקומיות מתגוררים 15.01% מהאוכלוסייה וב - 54 מועצות אזוריות מתגוררים 10.5% מהאוכלוסייה. בנוסף לרשויות המקומיות האלו קיימות בישראל גם שתי מועצות מקומיות תעשייתיות אשר בשטחן לא מתגוררים תושבים.
יחסי שלטון מרכזי – שלטון מקומי
לשלטון המקומי בישראל יש שני תפקידים מרכזיים שעליו לבצע – הראשון הוא להיות הזרוע הביצועית של השלטון המרכזי ולספק שירותים מוניציפאליים וממלכתיים בהתאם להוראת החוק, והשני הוא לשמש מנגנון דמוקרטי ופוליטי שמאפשר לקהילות המקומיות לבטא את קולם ואת רצונותיהם. למרות הרצון הטוב, בפועל לא כל הרשויות מסוגלות למלא את היעדים ולספק שירותים לתושביהם.
על פי המדדים הבין לאומיים מדינת ישראל מדורגת גבוה מאוד ברמת הריכוזיות של השלטון המרכזי ובחינה של מדדים אלו מצביעה על תלות גבוהה של השלטון המקומי במרכזי. האוטונומיה הנמוכה שניתנת לרשויות המקומיות מתבטאת באופנים רבים ובהם ניהול כוח אדם, הקמת רשויות מטרופוליניות לתחבורה ציבורית אזורית ועוד.
ביזור סמכויות לרשויות המקומיות (החלטת ממשלה 675)
בחודש נובמבר 2021 התקבלה בממשלת ישראל החלטה שכותרתה "ביזור סמכויות לשלטון המקומי והפחתת רגולציה עודפת". ההחלטה הגיעה לנוכח רמת הריכוזיות הגבוהה של השלטון המרכזי והיא מורכבת משני חלקים עיקריים – תפקיד משרד ראש הממשלה ומשרד הפנים בהובלת הנושא ותפקידו של שר הפנים בהובלת הליכי ביזור והפחתת רגולציה. במסגרת עבודות ההכנה להחלטה מופו 51 סמכויות שעליהן יש נכונות לדון ואת אותן סמכויות הגדירה הוועדה כבעלות הפוטנציאל הרב ביותר להליכי הביזור.
לאורך התהליך נופו מספר סמכויות ונכון לתחילת ינואר 2023 ישנן 31 סמכויות אשר עומדות על הפרק. בחינה של אותן 31 סמכויות מעלה כי רק שש מתוכן אכן עוסקות בהעברת סמכויות ממשיות ובביזור, בעוד הסמכויות האחרות נוגעות להפחתת רגולציה או לבניית היכולת של הרשויות המקומיות לקבל סמכויות נוספות בעתיד.
אשכולות אזוריים
כדי לצמצם את הפערים הקיימים בין הרשויות המקומיות השונות, משרד הפנים אימץ בשנים האחרונות את גישת האשכולות האזוריים. תפיסה זו מנסה לעודד שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות ובין השחקנים השונים שפועלים בזירה המוניציפאלית כמנוע לפיתוח כלכלי, סביבתי וחברתי בשלטון המקומי. בבסיס האשכולות עומדת התאגדות וולונטרית של רשויות סמוכות שהבינו את הפוטנציאל באותם שיתופי פעולה.
בשנת 2016 עוגן בחוק מעמדם המשפטי של האשכולות האזוריים והן הוגדרו כ – "איגוד ערים מסוג אשכול רשויות מקומיות". נכון לשנת 2022 קיימים בישראל 12 אשכולות שמייצגים 167 רשויות מקומיות, כ – 64% מהרשויות הקיימות בישראל. כל אשכול בוחר באילו תחומי טיפול לעסוק וכל רשות בוחרת לאילו תחומים להצטרף.
הבחירות לרשויות המקומיות
לפי חוק הרשויות המקומיות, הבחירות לרשויות המקומיות מתקיימות פעם בחמש שנים, ביום ג' השלישי לחודש סיוון. בהליך הבחירות המקומי נדרשים התושבים לבחור את ראש הרשות המקומית ואת מועצת הרשות המקומית. כמות חברי המועצה בכל רשות מקומית נקבע על פי צו חתום של שר הפנים כאשר מספר החברים נע בין 7 לבין 31, בהתאם לכמות התושבים הגרים ברשות. במועצות האזוריות הליך הבחירה שונה והמועצה מורכבת מנציגי היישובים על פי מפתח של נציג לכל יישוב ואופן החלוקה נקבע עבור כל מועצה בנפרד. בנוסף לבחירת חברי המועצה, בוחרים התושבים גם את ראש המועצה.
יחסי כוחות בין ראש הרשות לחברי המועצה
ראש הרשות הוא הדמות המרכזית ביותר באותה רשות וממחקרים עולה כי השלטון המקומי בישראל מאופיין בכוח רב שמוחזק בידיהם של ראשי הרשויות. מכורח הנסיבות הזה, כוחם של חברי המועצה המקומית חלש מאוד ואין בידיהם כלים לפיקוח או להתערבות בנעשה בצורה אפקטיבית. בהיעדר מערכת איזונים ובלמים בין ראש המועצה לחברי המועצה, מתקיימת פגיעה בתפקודה של הדמוקרטיה המקומית.
מדדים ודירוגים של הרשויות המקומיות בישראל
מדדי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה
הלמ"ס (הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה) פיתחה לאורך השנים מדדים אשר מדרגים את הרשויות המקומיות בישראל לפי מאפיינים שונים. אף על פי שקיימים מספר רב של מאפיינים, הדו"ח סוקר רק את שני המאפיינים המרכזיים: המדד החברתי – כלכלי ומדד הפריפריאליות.
המדד החברתי – כלכלי: הרמה החברתית כלכלית של רשות מקומית נמדדת על ידי חישוב ערכים של 14 גורמים משתנים שנבחרו כמייצגים החשובים ביותר לבחינת הנושאים הבאים – הרכב דמוגרפי, השכלה וחינוך, רמת החיים, תעסוקה וגמלאות. המדד הזה בוחן את תושבי הרשות המקומית ולא את הרשות עצמה כגוף מוניציפאלי. מדד זה משמש את הממשלה ליישום של מדיניות דיפרנציאלית בכל הקשור להקצאת משאבים, מענקי איזון, תחומי שיפוט ועוד.
מדד הפריפריאליות: מדד זה מטרתו היא לאפיין את היישובים ואת הרשויות המקומיות בישראל לפי מיקומם הגאוגרפי בטווח שבין הפריפריאלי ביותר לבין המרכזי ביותר. ההגדרה שעומדת בבסיס המדד קובעת כי אזור פריפריאלי הוא אזור המרוחק מאפשרויות, מפעילויות או מנכסים הקיימים בכל האזורים. חישוב המדד מבוצע על ידי בחינה של שני רכיבים – נגישות פוטנציאלית (הפוטנציאל והאפשרויות שזמינים לתושבי כל רשות) וקרבה לגבול מחוז תל אביב שמהווה את המרחק הכלכלי והעסקי של ישראל.
הדירוג הכלכלי של משרד הפנים
בנוסף ללמ"ס, גם משרד הפנים מסווג ומדרג את הרשויות המקומיות על טווח האיתנות שלהן. כדי לקבוע את איתנותה של רשות מקומית, משרד הפנים בוחן שני רכיבים עיקריים – תבחינים פיננסיים ותבחינים של מנהל תקין. הדירוג מכיל חמש קטגוריות שונות:
רשות איתנה – רשות אשר אינה זקוקה למענקי איזון והיא מסוגלת להתנהל כהלכה בכוחות עצמה. רשויות אלו מקבלות הקלות רגולטוריות לעצמאות ניהולית.
רשות יציבה – זוהי רשות מקומית שעומדת בתבחינים השונים וגם היא נהנית מהקלות רגולטוריות מסוימות.
רשות במצב ביניים – רשויות אלו לא עומדות בקריטריונים של רשות איתנה או רשות יציבה, אך הן לא זקוקות להליכי התייעלות או הבראה.
רשות בתוכנית המראה – אלו הן רשויות שבהן משרד הפנים מקדם תוכניות לפיתוח כלכלי ארגוני.
רשות בתוכנית הבראה או התייעלות – רשויות שנמצאות בקטגוריה זו מקבלות בפועל סיוע ממשרד הפנים שתכליתו לייעל ולאזן את תקציב הרשות בטווח זמן מוגדר. רשויות אלו נדרשות לפיקוח ולבקרה הדוקים של משרד הפנים ובתום תקופת התוכנית נבחן מצב העמידות של הרשות מחדש.
תקציב הרשויות המקומיות
תהליך התקצוב של הרשויות המקומיות בישראל מורכב מארבעה שלבים עיקריים: הכנת התקציב ברשות המקומית, אישור התקציב על ידי הרשות המקומית, אישור התקציב על ידי משרד הפנים וביצוע התקציב. לאורך כל אחד ואחד מהשלבים האלו מעורבים גורמים גם מהשלטון המקומי וגם מהשלטון המרכזי. תקציבי הרשויות המקומיות מבוססים על אומדנים בלבד, אשר עשויים להשתנות בהתאם לתקציב המדינה.
בסופו של דבר, תקציב הרשויות המקומיות בפועל מורכב משני חלקים: התקציב הרגיל שמיועד למימון הפעילות השוטפת של הרשות והתקציב הבלתי רגיל שהוא חד פעמי כדי לממן פרויקטים בפיתוח.