על רפורמת גפ"ן בחינוך - מכתב לחברי ועדת החינוך

רפורמת גפ"ן במערכת החינוך מביאה שליטה מלאה יותר למנהלים ולרכזות על התקציב שלהם. בעזרת מערכת דיגיטלית כל מנהל ומנהלת יכולים לבחור את התוכניות החינוכיות שלהם, כמו גם פעילויות אחרות שבית הספר זקוק להן, בצורה אוטונומית מתוך מאגר ספקים של משרד החינוך. במכתב לחברי ועדת החינוך, ובהופעה בפני הוועדה בדיוניה בכנסת, אנחנו בתנועה ישראלית ושותפנו בישראל 2050 פנינו בבקשה לדון בעיניינים בוערים שקשורים בנושא זה. להלן מכתבנו -

תמונת אילוסטרציה

עבור: תאריך: 27.4.23

יו"ר ועדת החינוך ח"כ משה טייב

חברי ועדת החינוך

הנדון: בערות בנושא תכנית הגפ"ן לקראת דיון בוועדת החינוך ביום 1.05.23

במסגרת התוכנית הכלכלית לשנים 2023 ו-2024, שהונחה על שולחן הכנסת ביום 23.3.23, מורחבת תכנית הגפ"ן – גמישות פדגוגית ניהולית (במסגרת עמ' 582-585 בטיוטת התוכנית). במסגרת הגפ"ן מועברים סלי תקציב ממשרד החינוך ישירות למנהלי מוסדות החינוך (ובצידם סל רשותי אחד). התוכנית הכלכלית מציעה להרחיב זאת, ולפתוח חשבון בנק מוסדי, אליו יועברו תקציבים לצרכי ניהול לוגיסטי.[1] בעוד הגפ"ן והתוכנית הכלכלית מבקשות לתת מענה לריכוזיות במערכת החינוך,[2] הן מחזקות את מעמד משרד החינוך כגורם ריכוזי, במקום לבצע ביזור באמצעות כלל הגורמים במערכת, ובראשן הרשויות המקומיות.

על כן, נבקש שכחלק מהדיון בוועדת החינוך בנושא התכנית הכלכלית והרחבת הגפ"ן, יעלו הנושאים הבאים:

(1) הבעיות העולות מיישום תכנית הגפ"ן והרחבתה בתכנית הכלכלית לשנים 2023 ו-2024

(2) חלוקה מחדש בין השחקנים בזירה החינוכית והקמת מינהלי חינוך אזוריים (מחאו"ת)

(1) הבעיות העולות מיישום תכנית הגפ"ן והרחבתה בתכנית הכלכלית לשנים 2023 ו-2024:

התכנית אינה מייצרת גמישות אלא ריכוז: במסגרת הגפ"ן, משרד החינוך לבדו מתפקד כגורם המעריך את התאמת מוסדות החינוך לתכנית, עמידתם בתנאיה, וחלוקת התקציב. אין כאן "גמישות" אלא ריכוז סמכויות בידי משרד החינוך, החולש על כלל מוסדות הלימוד בארץ. בנוסף, משרד החינוך מתנהל עצמאית, ואינו משתף את מנהלי בתי הספר בקבלת ההחלטות, כך שהן מתקבלות באופן שאינו מותאם לשטח ולצרכי מוסדות החינוך.[3]

ניהול תקציב עצמאי ועמידה במספר רב של מדדים והערכות פוגעות במעשה החינוכי: העברת התקציבים ישירות למוסדות החינוך מייצרת לוגיסטיקה מורכבת, [4]ומותנית

בעמידה במדידות והערכות ארציות.[5] מנהלי המוסדות עסוקים בהיבטיה הטכניים של התכנית, עמידה בתנאיה, ובניהול תקציב. העיסוק הטכני נעשה ללא תוספת כח אדם, וניהול התקציב נעשה ללא הכשרה או ליווי. כך, לא נותר פנאי לעיסוק בניהול ופדגוגיה, ונוצרת פגיעה במעשה החינוכי.[6]

החלשת הרשויות המקומיות: הרשויות המקומיות מתפקדות במסגרת התוכנית בעיקר כצינור להעברת כספים, כאשר רובה המוחץ של עבודת מיפוי הצרכים, המדידה וההערכה נעשית על ידי משרד החינוך. רשויות מקומיות כגורם ביניים המכיר את השטח היטב, יכולות להתאים את התוכנית למוסדות החינוך, תוך הפחתת הריכוזיות מגורמי המטה והפחתת העומס על מנהלי בתי הספר, בדומה למנגנון המיושם ברפורמת הניהול העצמי. בצד הפן הלוגיסטי, הרשויות כמעט ואינן שותפות לתכנית בפן הפדגוגי. אמנם לבתי הספר פתוחה הבחירה בסל רשותי אחד, אולם הם אינם מחויבים ואינם מתומרצים לבחור בו, כך שלא מתאפשר לרשות לקדם פדגוגיה המותאמת לצרכי האזור.[7]

(2) חלוקה מחדש בין השחקנים בזירה החינוכית והקמת מינהלי חינוך אזוריים (מחאו"ת):

"תפיסה ברורה של ביזור והאצלת סמכויות מחייבת כל דרג להנחות, לבקר ולהעריך את הדרג הכפוף לו ישירות... פישוט של המנגנונים הקיימים וביזור ניהולי יושגו על-ידי ארגון מחדש של מערכת החינוך, שבמרכזו העברת סמכויות ממשרד החינוך למינהלי חינוך אזוריים (מח"א)" (דו"ח ועדת דברת, 2005).

על מנת להגשים את המטרות שבבסיס תכנית הגפ"ן, אנו מציעים חלוקה מחודשת של הסמכות והאחריות בין בעלי העניין השונים בזירה החינוכית, כך שתשקף אמון בין הגורמים במערכת.[8]

אנו מציעים חלוקה לשלושה דרגי ניהול ברורים, בהתבסס על המודל מדו"ח ועדת דברת: "משרד החינוך, שיישא באחריות הכוללת למערכת החינוך, יהפוך לגוף המתווה מדיניות, מתקצב, קובע סטנדרטים ומפקח על ביצועם, מינהלי חינוך אזוריים (מח"א), שיקבלו סמכויות ואחריות כוללת על מערכת החינוך באזורם, ומוסדות החינוך עצמם, שיהיו בעלי שליטה מרבית על פעולתם החינוכית".[9]

הקמת מנהלי החינוך האזוריים (מח"א) נדרשת מתוך ההבנה כי הרשויות המקומיות מכירות באופן העמוק והטוב ביותר את צרכי מוסדות החינוך בשטחן. המח"א יהווה תאגיד רשותי, שיאגד רשות גדולה או מספר רשויות קטנות. הוא ינהל את מערכת החינוך באזורו, בהתאם להתוויות

משרד החינוך, לרבות פיקוח על העברת כספים, תכניות עבודה, אחריות על כח אדם ופדגוגיה.[10] בדומה למינהל חינוך ירושלים ולמנגנון שהוצע עוד בדו"ח ועדת דברת, המח"א יהווה איחוד בין מחוזות משרד החינוך לאגפי החינוך בעירייה, ובכך גם ייצור חיסכון תקציבי והתייעלות ארגונית. בשל היותו תאגיד עירוני מקצועי, הוא יוכל להתמקצע בנושא החינוך, ולהיות ערוך לקליטת סמכויות ביצוע רבות, ולהתאים את מדיניות משרד החינוך באופן הטוב ביותר למוסדות כחלק ממרחב אזורי.

לנגד עינינו ניצבת מטרה אחת – יצירת מערכת חינוך גמישה, איכותית ואפקטיבית. לשם כך, נדרשת כבר בתוכנית הכלכלית הקרובה יצירת חלופה למבנה הריכוזי של מערכת החינוך, המערבת באופן מובהק את הרשויות המקומיות כגורם ביניים המכיר את השטח.

בברכה,

עו"ד מלי טופצ'יאשוילי, מנהלת מחלקת מדיניות וקשרי ממשל תנועה ישראלית צביקה רק, לשעבר ראש מינהל חינוך חיפה וחבר וועדת דברת ויו"ר תת הוועדה למינהל חינוך אזורי.

עו"ד שחר אהרוני, ראש צוות חינוך ישראל 2050, מבית תנועה ישראלית.

---

הערות שוליים למכתב: [1] עמ' 582, ס' 5(א) המוצע, וכמפורט בתוספת השנייה לתוכנית הכלכלית. [2] כפי שנכתב בדברי ההסבר לסעיף 18 לתוכנית הכלכלית, עמ' 582. [3] ראו עוד בעניין זה את מכתביהם של ארגון "מנהיגים" ותנועת "1 בספטמבר": מנהיגים – ארגון מנהלי בתי הספר, מכתב לשרת החינוך ולמנכ"לית משרד החינוך בנושא גמישות פדגוגית ניהולית (גפ"ן) – תיקונים נדרשים, 14 באוגוסט 2022; אביגיל סאמין, יושבת ראש (בשיתוף) ארגון מנהיגים, ינואר 2023; תנועת 1 בספטמבר, מכתב לשר החינוך בנושא זעקת המנהלים על מערכת ההפרטה גפ"ן, 1 בינואר 2023. [4] על מנת לקבל את התקציבים, מוסדות החינוך צריכים להציג תכנית עבודה בית ספרית ודו"ח ביצוע ראשון, בנוסף לעמידה במבחנים ומדדים של משרד החינוך. להרחבה ראו אסף ויניגר ונטע משה, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "רפורמת גפ"ן במערכת החינוך", מיום 12.1.23, וכן את מכתבם של ארגון "מנהיגים" (לעיל ה"ש 3). עוד על העומס הנוצר על הסגל המנהלי, ראו: מיכל מרנץ, "ניצחון במאבק: המזכירות והמנהלניות בבתי הספר יקבלו מענק בסך 4,000 ₪ על הפעלת תוכנת גפ"ן. [5] לפי "מדריך גפ"ן", המתעדכן אחת לחודשיים, נדרשים מנהלי בתיה"ס לגבש תוכניות עבודה בית ספריות ביחס לתקציב שהוקצה להם, ולבחור במענים שונים מאת משרד החינוך, על מנת לקבל את התקציב. גם לאחר הגשת התוכניות, הם מקבלים אחוזים מוגדרים מן התקציב שהוקצה להם, ונדרשים להמשיך לעמוד במדידות והערכות. עוד על כך ראו במכתב ארגון "מנהיגים" (לעיל ה"ש 3). [6] עוד על כך ראו במכתב ארגון "מנהיגים" (לעיל ה"ש 3), וכן: מיכל מרנץ, "מנהלי בתי ספר נגד תכנית התקציב הגמיש: "במקום לקנות תוכניות ב-750 ₪ לשעה, תנו לנו לחזק יוזמות של המורים". הכתבה פורסמה ב-13.7.22 ומופיעה כאן: https://www.davar1.co.il/389772/ . [7] ראו עוד בעניין זה את תגובתו של שי פרוכטמן, יושב ראש איגוד מנהלי מחלקות החינוך ברשויות המקומיות, במסגרת דו"ח המחקר והמידע של הכנסת, לעיל ה"ש 4. [8] בשונה מהמצב היום, בו "מערכת גפ"ן לא משקפת אמון במנהלים, אלא דווקא משיתה עליהם בקרה ורגולציה עמוקה ביותר המשקפות חוסר אמון". ראו עוד בנושא זה במכתב ארגון "מנהיגים", לעיל ה"ש 3. [9] כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל בראשות שלמה דברת, התוכנית הלאומית לחינוך, ינואר 2005, פרק ה'. [10] שם, עמ' 27.