נייר עמדה - התנגדות להצעת החוק העוסקת בהתמודדות ראשי ועדה קרואה

הצעת החוק של ח"כ עמית הלוי שבמסגרתה ראשי ועדה קרואה יוכלו להתמודד בבחירות המקומיות של אותה רשות שבראשה הם עומדים הביאה לסערה גדולה בציבור הישראלי וב"תנועה ישראלית" שלחנו מכתב רשמי לחברי ועדת הפנים והגנת הסביבה כדי להסביר להם את ההתנגדויות הרבות לחוק זה.

"תנועה ישראלית" קוראת לחברי ועדת הפנים להסיר משולחן הכנסת את הצעת החוק שהוגשה על ידי חבר הכנסת עמית הלוי יחד עם חברי כנסת נוספים, בעניין ביטול תיקון 39 לחוק הרשויות המקומיות או לחילופין לקבוע כי לא תחול בבחירות המקומיות בשנת 2023 בשל חשש מהיותה הצעת חוק פרסונלית.

יש להתנגד לקידום הצעת החוק בשל הסיבות הבאות:

1. התנגדות הלשכה המשפטית של משרד הפנים לנוסח הצעת החוק;

2. פגיעה בבחירות המקומיות הקרובות והתערבות השלטון המרכזי בדמוקרטיה המקומית;

3. חשש מיצירת חוק פרסונלי ומותאם אישית;

4. פגיעה בא-פוליטיות של מוסד הוועדה הממונה;

5. פגיעה בעיקרון השוויון בשל היתרון המובנה של יו"ר וועדה ממונה על פני מתמודדים אחרים.

כפי שמובא בדו"ח מבקר המדינה משנת 2008 שבעקבותיו תוקן תיקון 39 לחוק רשויות מקומיות, חשש זה נראה כי מתקיים היום:

"העברה מכהונה של נבחרי ציבור והחלפתם בפקידים ממונים הן צעדים קיצוניים והצלחתן תלויה, בין השאר, בכך שהמינוי לא יגרום לניכור ולא יפגע באמון הציבור בשלטון המרכזי, ואף בכנות מניעיו של השלטון המרכזי ובענייניותם". 1. רקע להגשת הצעת החוק: ביום ,15.5.2023 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק שהוגשה על ידי חבר הכנסת עמית הלוי, יחד עם חברי כנסת נוספים: הצעת חוק הרשויות המקומיות (בחירות) (תיקון - הזכות להיבחר), התשפ"ג 2023 (להלן: "חוק הרשויות המקומיות".) עניינה של הצעת חוק זו בביטול תיקון 39 לחוק הרשויות המקומיות, לפיו בהתאם לסעיף 7 לחוק לא יוכלו אנשי ציבור ואנשי מקצוע שמונו כחברי ועדה ממונה או כיושבי ראש אותה הוועדה לעמוד לבחירה ברשות המקומית בה הם מונו כאמור בבחירות שייערכו בה לראשונה לאחר מינויים. יוער, כי הצעת החוק הוגשה לאחר קבלת חוות דעת מטעם הלשכה המשפטית של משרד הפנים המתנגדת להצעת חוק זו, ולאחר התנגדות היועצת המשפטית לכנסת ולמרות זאת חבר הכנסת עמית הלוי בחר להניח אותה על שולחן הכנסת.

2. מינוי וועדה קרואה בידי שר הפנים: האמצעי הקיצוני ביותר שבידי שר הפנים להתערבות בניהול של רשויות מקומיות הוא מינוי ועדה ממונה, אשר ממלאת למעשה את תפקידי ראש הרשות והמועצה. הוועדה הממונה מכהנת עד למועד הבחירות הקרוב, ולפחות במשך שלוש שנים. עם זאת, שר הפנים, בהתייעצות עם ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, מוסמך לשנות את מועד סיום כהונתה של ועדה ממונה. יצוין כי כלי זה מופעל במקרים חריגים על ידי שר הפנים כשראש הרשות ו/או מועצת הרשות אינם מתפקדים כראוי, וכשחוסר תפקוד זה פוגע במידה ניכרת ביכולתה של הרשות המקומית להתנהל. מינויה של ועדה ממונה מתרחש כשרשות מקומית מפגינה חוסר תפקוד כללי, מציגה גירעונות כבדים,נכשלת בביצוע תוכנית הבראה או נכשלת באישור התקציב. מחקרים מצביעים כי בשנים האחרונות השימוש בכלי זה גבר על ידי משרד הפנים וביקורת נשמעה אודות הנחיצות וההתאמה של כלי מדיניות זה מבחינה יישומית ודמוקרטית. סמכותו של שר הפנים להקמת ועדה קרואה, מצויה בסעיף 143. (א) לפקודת העיריות על פי סמכות זו רשאי השר להורות על בחירות ראש עיריה חדש או מועצה חדשה או שניהם כאחד למרות ועדה למילוי תפקידי ראש העיריה והמועצה

(1) המועצה נחשבת כמועצה שחדלה לפי סעיף (137ב);

(2) המועצה או ראש העיריה אינם ממלאים עוד, לדעת השר, את התפקידים שהוטלו עליהם לפי הפקודה או בכל דין אחר או שאינם מנהלים כשורה את תחום שיפוטה, לרבות התפקידים שהוטלו עליהם כועדה מקומית לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה, 1965- וכל זאת לאחר שהזהיר אותם; (3) ועדת חקירה מצאה כי המועצה או ראש העיריה אינם עשויים למלא את תפקידיהם כראוי, לרבות התפקידים שהוטלו עליהם כועדה מקומית לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה, 1965- והמליצה לפני השר על סיום כהונת ראש העיריה או על פיזור המועצה; 3. טעמים לגניזת החוק: א. החוק יזהם פוליטית את מעמד יו"ר וועדה ממונה ואת היתרון ה-מובנה של מנהל א- פוליטי: טענותיו של ח"כ הלוי כפי שעולה מתוך דברי ההסבר של הצעת החוק האמורה, הינן כי התיקון נובע מן הזכות לבחור ולהיבחר. תיקוני חקיקה בחוקים המעגנים את הזכות לבחור ולהיבחר, לצד העובדה כי הבחירות ברשויות המקומיות קרבות ויתקיימו חצי שנה מהיום, ב31- לאוקטובר 2023, מעלות חששות כבדים בהתערבות השלטוןהמרכזי בבחירות הקרובותבשלטון המקומי. יש לזכור כי מדינת ישראל היא מהמדינות הריכוזיות ביותר בעולם המערבי. ריכוזיות זו מתבטאת גם בסמכויותיו המצומצמות של השלטון המקומי וניהולו העצמי בהשוואה למדינות אחרות ב-OECD. הצעת החוק צפויה להוביל להשפעות ארוכות טווח להתערבות נקודתית של משרד הפנים בשלטון המקומי, ובכך לפגוע פגיע חמורה באוטונומיה, החלשה ממילא, של השלטון המקומי. הזכות לבחור ולהיבחר ככל שהיא זכות חשובה בדמוקרטיה הישראלית, היא זכות יחסית שלצידה נשקלים שיקולים נוספים. במקרה של הצעת חוק זו ישנה התערבות והעמקה נוספת של ריכוזיות השלטון המרכזי במקומי ואף התערבות פוטנציאלית של שר הפנים בבחירות המקומיות, המהווה סכנה לשלמות הדמוקרטיה המקומית. בית המשפט העליון נדרש לסוגיה בענייןמינוי ועדה ממונה בבג"ץ 10769/05 אלמקייס נגד שר הפנים, הרשות לבחור את נציגיהם לניהול ענייני הרשות ופוגע בזכות הנציגים הנבחרים למלא את תפקידם. יחד עם זאת, הזכות לבחור ולהיבחר היא זכות יחסית, ובקביעת היקפה ומשקלה ככלל, ובנוגע לשלטון המקומי בפרט, קיימת החובה על הממשלה להתחשב בערכים ואינטרסים ציבוריים אחרים שהגשמתם חיונית אף היא למהלך התקין של חיי החברה. מכל העולה לעיל, ריצה של יו"ר וועדה ממונה שלאחר כהונתה מהווה שינוי כללי המשחק תוך כדי המשחק. ראש הועדה הינו מינוי מקצועי שמטרתו להוות גורם ניטרלי לא פוליטי שיסייע בהבראת הרשות, ולשם כך פוזרה המועצה וראש הרשות הוזז מתפקידו. החשש הוא שמינוי פוליטי של מקורב שירוץ לבחירות המקומיות לאחר כהונתו יזהם את התפקוד שלו כמינוי מקצועי, כך שניהול הרשות והבאתה למצב יציב לא בהכרח יהיה השיקול היחיד, אלא אולי גם מינוי מטעמים פוליטיים.

ב. קיים חשש ממשי כי הצעת החוק הינה פרסונלית ופוגעת בעיקרון שלטון החוק: כפי שעולה מפרסומים המצטטים את יוזם הצעת החוק ח"כ הלוי, לדבריו בסיור שבו השתתף לפני כמה שבועות בטבריה, אמרו לו אנשי משרד הפנים כי עזיבת יו"ר הוועדה הממונה, מר בועז יוסף, את התפקיד תפגע בעיר בצורה קשה ועל כן למרות שהוא מודע לכך כי מדובר בתיקון כללי שיחול על כלל ראשי הוועדות הקרואות בישראל, תיקון זה היה תוצר של ביקרו של ח"כ הלוי בעיר טבריה – קרי, תפורה למידותיו של יו"ר הוועדה הקרואה הנוכחי בעיר טבריה. הצעת חוק זו מעניקה יתרון בבחירות לראשי ועדה שמונו על ידי שר הפנים ולא נבחרו באופן דמוקרטי על ידי הציבור. מינוי ועדה קרואה מעיד על תפקוד לקוי של רשות מקומית, זהו מצב קיצוני ורגיש שמוביל להתערבות של השלטון המרכזי, ומשרד הפנים בפרט, בשלטון המקומי. מכיוון שהצעת החוק תוביל למצב בו החלטת השר עשויה להשפיע על הבחירות העוקבות, קיים חשש ממשי שבמקום שיקולים הנוגעים לכשירותו של ראש הועדה לשפר את מצב הרשות באופן זמני, יתפסו מקום שיקולים פוליטיים ארוכי טווח.

טענותיו של ח"כ הלוי כי החוק פוגע בזכות לבחור ולהיבחר הינה תמוהה ונראה כי העובדות הבאות הופכים הצעת חוק זו לפרסונלית: א. בישראל יש 2 ערים בלבד בהן ישנו יו"ר וועדה ממונה והיחידי שיוכל ליהנות מהחוק הוא יו"ר הוועדה הממונה בעיר טבריה - ראשית, כיום בישראל ישנן שתי ערים בלבד בהן מכהנת ועדה קרואה והן מסעדה וטבריה. היות ובכל המדינה ישנו רק ראש ועדה קרואה אחד שמעוניין להתמודד בבחירות הקרובות, לא ניתן לקבוע כי מדובר בלקונה חוקתית גורפת. בחמש השנים הקרובות ישנו רק אדם אחד בישראל שייהנה מחוק זה, ולכן מדובר בחוק פרסונלי.

ב. בתחילת חודש מאי נפתחו שתי עצומות בעיר טבריה: זו של המתנגדים לתיקון החוק וזו של התומכים בו. את העצומה של מתנגדי החוק יזמו תושבי העיר וחתומים עליה כ- 600 תושבים. את העצומה של תומכי התיקון יזם דובר העירייה וחתומים עליה כ - 200 תושבים בלבד3.. נראה אם כן כי גם ברשות המקומית רבים המתנגדים לשינוי החוק, ובכל מקרה אין קונצנזוס בנוגע לנחיצות התמודדותו של יו"ר הועדה בבחירות הקרובות. עם זאת, חשוב לציין כי אנו בתנועה ישראלית מתנגדים לחקיקה פרסונלית בכל אופן, מתוך הבנה כי לשינוי פרסונלי נקודתי יכולות להיות השלכות ארוכות טווח שאינן תמיד צפויות. החשש העולה כי חקיקה זו איננה בעלת תחולה כללית וחותרת תחת עקרון שלטון החוק ובעקרונות הדמוקרטיה על פיה חקיקה צריכה להתקיים מאחורי מסך של בערות, להיות בעלת תחולה כללית ולא להיות מכוונת לקבוצה מסוימת, קרי – אינה יכולה לתקן את החוק בהתאם למקרה הספציפי של יו"ר הוועדה הממונה בעיר טבריה.

ג. פגיעה בזכות לשוויון ופגיעה במתמודדים על ראשות טבריה: החוק צפוי לפגוע בעקרון שוויון הבחירות, עקרון דמוקרטי בסיסי ומהותי. על פי מחקרו של אמיר הורקין, לראשי עיר מכהנים ישנו יתרון במערכת הבחירות העוקבת וסיכוייהם להיבחר מחדש עומדים על 70%. מכאן עולה שלנצח בבחירות ראש עיר מכהן הינו "יעד מאתגר וקשה להשגה." הפגיעה בדמוקרטיה באה לידי ביטוי בהתמודדותו של יו"ר ועדה, בכך ששר הפנים הוא זה שמינה את היו"ר, אשר מחזיק כעת בכל הסמכויות והזכויות המותנות בידיו של ראש עיר. היות ויו"ר ועדה מכהן לא נבחר על ידי הציבור, אלא על ידי השר, מדובר בהתערבות של השלטון המרכזי בבחירות ובדמוקרטיה המקומיות. התערבות אשר יכולה (בהסתברות גבוהה) להטות את תוצאות הבחירות. זוהי פגיעה קשה בזכות של שאר המתמודדים לבחירות שוות, כאשר היתרון למועמד המכהן נובע לרוב מקרבתו לשר הפנים. למשל, נטען במספר מקורות עיתונאים שונים כי יו"ר הועדה הקרואה בטבריה הינו מקורב של שר הפנים אריה דרעי. שלישית, מדובר בשינוי חוקי המשחק תוך כדי המשחק. ניתן כדוגמא שני מתמודדים בעיר טבריה המגיעים מאוכלוסיות שממילא מתקשים להתמודד בבחירות המקומיות, למשל מאוכלוסיות צעירות או מתמודדות נשים לראשות עיר. מתמודדים אלו שגייסו את המשאבים והתמיכה הנחוצים להתמודדות לראשות העיר בידיעה כי יו"ר הועדה המקומית לא מתכנן ולא יכול לרוץ לבחירות המקומיות בעיר. שינוי החוק ישנה את כללי המשחק בו הם משחקים, תוך כדי המשחק. .4 מינוי וועדה קרואה רקע סטטוטורי וממצאי דו"ח מבקר המדינה שנת 2008: בשנים 2005-2007 הגביר משרד הפנים את השימוש בסמכותו לפזר מועצות ברשויות מקומיות ולהעביר מכהונה את העומדים בראשן, בייחוד לאחר גיבוש התוכנית להבראת כלכלת ישרא בשנת 2004. בעת ביקורת המבקר (2008) כיהנו 24 ועדות קרואות. סעיף 143 לפקודת העיריות וסעיף 38 לפקודת המועצות המקומיות, קובעים את המקרים בהם רשאי השר להורות על בחירת ראש רשות חדש ו/או מועצה חדשה או שניהם; לקבוע תאריך לבחירות או למנות ועדה למילוי תפקידי ראש הרשות והמועצה או למילוי תפקידי המועצה בלבד. על פי סעיפים אלו, סמכויות שר הפנים להורות על פיזור ועל העברה מכהונה נחלקות לסמכויות הנתונות לשיקול דעת ולסמכויות חובה: לשר סמכות לפיזור ולהעברה מכהונה בשל המלצת ועדת חקירה, והפעלתה נתונה לשיקול דעתו; נתונות בידיו גם סמכויות לפיזור ולהעברה מכהונה בשל חריגה משיעורי הגירעון והגבייה שנקבעו, אי-עמידה ביעדי תכנית הבראה ואי-הגשת תכנית הבראה - הפעלתן של הסמכויות הללו נתונה לעתים לשיקול דעתו ולעתים היא בגדר חובה; כמו כן אם תקציב הרשות לא אושר על ידי מועצתה, נתונה בידי השר סמכות חובה לפיזור מועצת הרשות וסמכות שבשיקול דעת להעביר מכהונתו גם את ראש הרשות. סעיף 143 לפקודת העיריות וסעיף 38 מעגנים גם את המצבים בהם שר הפנים יכול להשתמש בסמכויותיו האמורות: 1) המועצה נחשבת למועצה שחדלה 2) לדעת השר, המועצה או ראש הרשות המקומית אינם ממלאים עוד את התפקידים שהוטלו עליהם, וכל זאת לאחר שהזהיר אותם; 3) ועדת חקירה מצאה כי המועצה או ראש הרשות אינם עשויים למלא את תפקידיהם כראוי, והמליצה לפני השר לסיים את כהונת ראש הרשות ולפזר את המועצה או רק לפזר את המועצה. בג"ץ קבע כי בדרך כלל ובהיעדר נסיבות מיוחדות מן הראוי להעדיף מינוי ועדת חקירה ופיזור והעברה מכהונה בעקבות המלצתה, מביצוע פעולות אלה על פי החלטת שר שאינה מבוססת על המלצה כזאת.

דו"ח מבקר המדינה משנת 2008, מציין כי התנאים המורחבים למינוי ליו"ר או חבר בוועדה קרואה ולפיו לשם כהונה בתפקיד יו"ר או חבר בוועדה קרואה, והרחבת מעגל האנשים הנחשבים ל"בעלי ניסיון מוניציפלי", עלולים לפתוח פתח לקשת רחבה מאוד של מינויים, ובכללם מינויים על רקע אישי ופוליטי. מינוי פוליטי משמעו הפליה לטובה של מועמדים בעלי זיקה פוליטית. אסור שאדם בעל זיקה פוליטית יזכה ביתרון בשל זיקתו זו, אך גם אין לראות בזיקתו חיסרון.

.5 ביקורת על מינוי מנהלי מחוזות - בעת הביקורת הועלו טענות כי מינוי ממונים על מחוזות לתפקיד יו"ר ועדה קרואה ברשויות מקומיות שבתחום אחריותם כרוך בבעייתיות, בין שהמינוי נעשה בעת מילוי תפקידם במשרד הפנים ובין שנעשה זמן קצר לאחר פרישתם, שכן מינויים כאלה עלולים לכרסם באמון הציבור בוועדה הקרואה ובשלטון המרכזי, באשר הם יוצרים מראית עין שבעלי התפקידים הבכירים תרמו לפיזור מועצת הרשות ולהדחת העומד בראשה, ובסופו של דבר יצאו נשכרים מכך. על משרד הפנים לגבש אמות מידה בסוגיית מינוי עובדים בכירים, ובכללם ממונים על מחוזות במשרד, לתפקידים בוועדות קרואות ברשויות מקומיות שהינן בתחום אחריותם או שהיו בתחום אחריותם. בועז יוסף בעברו היה ממונה מחוז צפון, ודווקא בחוק הקיים, המגביל את יכולתו להתמודד בבחירות 2023, מדגיש את מקצועיות המינוי ובכך מסייע בשמירה על אמון הציבור בו כפי שדרש מבקר המדינה.

בחירות דמוקרטיות לא נמדדות רק בהזדמנות להיבחר, אלא גם בקיום מערכת בחירות שוויונית ואימוץ ההצעה הנוכחית תפגע לא רק במתמודדים הנוכחיים בטבריה, אלא גם במועמדים עתידיים בערים בהן ימונו ועדות קרואות, אשר לא יזכו לאותו יתרון התחלתי לו זוכה יו"ר ועדה קרואה, על כן אנו קוראים לכם להימנע מקידום החוק ולהסיר אותו מעל שולחן הכנסת.

לקריאת נייר העמדה המלא-

נייר עמדה - תנועה ישראלית חוק בחירות רשויות מקומיות

.pdf

הורידו את PDF • 883KB