תנועה ישראלית ופרופ' איתי בארי, קוראים לשר האוצר להסיר את הפרק בתכנית הכלכלית העוסק בהקמת הקרן להרחבת ההשקעה בתושב ולהגדלת היצע הדיור המצוי בפרק כ' סימן א' להצעת חוק התכנית הכלכלית לשנים 2024 - 2023. במידה והפרק לא יוסר מהתכנית הכלכלית אנו קוראים לחברי ועדת הכספים להצביע נגד הצעת החוק במתכונתו הנוכחית.
כפי שעולה מהצעת החוק הנדונה בוועדת הכספים, הקמת קרן להרחבת ההשקעה בתושב במתכונתה הנוכחית למעשה תביא להלאמת הארנונה המקומית, מיליארדי שקלים מכספי התושבים וזאת על ידי הקמת קרן לתמרוץ הדיור. החתומים על המכתב, מתנגדים למהלך זה שלמעשה מעקר את הדמוקרטיה המקומית על ידי הלאמת תקציביה, מחליש את עצמאות של הרשויות המקומיות ופועלת בניגוד לכל היגיון כלכלי. מהלך זה נעשה ללא היוועצות אמיתית עם הרשויות המקומיות וללא פיקוח אמיתי של הכנסת, אלא הוכנס כפרק בחוק ההסדרים ומתקיימים בעניינו מספר מצומצם של דיונים בוועדת הכספים וזאת למרות ההשפעה המרכזית שלו על כספי הציבור. בהמשך לכך, מרכז השלטון המקומי, מרכז השלטון האזורי וראשי רשויות רבים הביעו התנגדות חריפה למהלך זה.
במסגרת נייר עמדה זה נציב מספר סוגיות העולות מהקמת קרן הארנונה:
הקרן לא מגשימה את מטרותיה ומעמיקה את אי השוויון בין הרשויות. הקרן פוגעת באוטונומיה הפיסקלית של הרשויות. הקרן מעניקה יתרון במועצה למשרד האוצר על פני נציגי הרשויות המקומיות. הקרן מעניקה יתרון תקציבי לרשויות ביהודה ושומרון ופוגעת בערך השוויון. קיים חשש ביחס לקרן הניקיון של משרד להגנת הסביבה בשימוש בכספי ציבור לא לייעוד המקורי שלהן על ידי משרד האוצר. הקמת הקרן במסגרת חוק ההסדרים לא מאפשרת דיון מעמיק.
לפי דברי ההסבר להצעת החוק ניתן לחלק את מטרות קרן הארנונה לארבעה מטרות שונות:
1- לסייע לרשויות המקומיות להרחיב את ההשקעה בתושביהן ולקלוט תושבים חדשים.
2- לצמצם את התמריץ השלילי של הרשויות המקומיות בקליטת תושבים חדשים.
3- לצמצם את הפערים הכלכליים בין הרשויות.
4- לעודד את הרשויות להגדיל את היצע הדיור בתחומן.
אנו סבורים כי קרן הארנונה עתידה:
1- לפגוע באוטונומיה הפיסקלית של הרשויות המקומיות ובכך לפגוע במגמת ביזור הסמכויות לרשויות המקומיות.
2- לחתור תחת המטרות המוצהרות של הקרן – כך שלמעשה תתבצע העמקה של אי-שיוויון בין הרשויות המקומיות והלאמת כספי הציבור לא תשרת את מטרות צמצום הפערים.
3- הקרן תעמיק את חוסר האמון בין השלטון המקומי לבין השלטון המרכזי וכן גם תעמיק את מידת הריכוזיות של השלטון המרכזי.
4- הפתרון המוצע הוא פתרון מסורבל, בלתי יעיל, לבעיה אמיתית שהיא משבר הדיור בשעה שקיימים פתרונות אפשריים אחרים בקונצנזוס רחב.
לפי דיווח של ועדת הכספים, בדיון שהתקיים בוועדה מיום ה,30.4.2023- רוב מכריע מקרב חברי הכנסת וראשי הרשויות הביעו את התנגדותם להקמת הקרן.
במסגרת נייר עמדה זה נפרט את הקשיים העולים מהרפורמה:
הקרן לא מגשימה את מטרותיה ומעמיקה את אי השיוויון בין הרשויות - הקרן תעמיק את אי השיווין בין הרשויות דרך שימור חולשתן של רשויות חלשות. שיעור ההפרשה לקרן הארנונה הוא דיפרנציאלי, כך שרשויות חלשות בעלות ארנונה עסקית נמוכה הן בתעריף הארנונה והן בסך הארנונה הנגבית נדרשות להפריש שיעור קטן יותר מהכנסות הארנונה שלהן ביחס לרשויות החזקות. לכן, עלפניו, הרשויות החלשות נמצאות בסיכון מופחת לפגיעה משמעותית בהכנסותיהן כתוצאה מהקמת קרן הארנונה. עם זאת, רובן גם לא צפויות לקבל תמיכה משמעותית מהקרן, שתאפשר להן לשפר את איתנותן או מעמדן : כיום הרשויות החזקות שנמצאות במרכז הארץ מתאפיינות בבנייה רוויה ונותנות היתרי בנייה רבים בכל שנה. זאת לעומת רשויות חלשות, בהן הבנייה דלילה יותר. כך לדוגמה, הרשויות הערביות כולן מעניקות כ- 4,000-5,000 היתרי בנייה בשנה. לדברי חה"כ אימאן ח'טיב-יאסין בחישוב פשוט ניתן לראות כי הסכום המקסימלי המשוער שהרשויות הערביות עשויות לקבל מקרן הארנונה הוא כ-עשרה מיליון שקל בשנה, סכום זה זניח ביחס לפיתוח הרשויות הערביות הנחשבות לרשויות חלשות.
הקרן פוגעת באוטונומיה הפיסקלית של הרשויות - מדינת ישראל היא מהמדינות הריכוזיות יותר בעולם המערבי. ריכוזיות זו מתבטאת בין היתר באוטונומיה פיסקלית נמוכה של השלטון המקומי, אשר תלוי במידה גבוהה בשלטון המרכזי בכל הנוגע להתנהלותו הפיננסית. האוטונומיה הפיסקלית הנמוכה מתבטאת בין היתר באוטונומית מיסוי נמוכה: כפי שמציין דו"ח ה- OECD בנושא מערכת הארנונה בישראל (2021) לשלטון המקומי בישראל יש שליטה מועטה ברווחי מס מקרקעין, בהשוואה למדינות אחרות שמשתמשות במס מקרקעין כמקור הכנסה לשלטון המקומי. השליטה המועטה מתבטאת ביכולת מוגבלת לשנות ולהתאים את תעריפי הארנונה. העברת כספי הארנונה לידי קרן ממשלתית מהווה פגיעה חמורה באוטונומיה הפיסקלית הנמוכה ממילא של השלטון המקומי.
מבנה המועצה המנהלת של הקרן מעניקה יתרון למשרד האוצר על פני הרשויות המקומיות – מבנה המועצה המנהלת של הקרן, כפי שהוא מופיע בסעיפים 8-9 להצ"ח קרן הארנונה, כולל בתוכו יתרונות מובנים לממשלה על פני השלטון המקומי: המועצה אמנם תכלול 3 נציגים מהממשלה ו - 3 נציגים של הרשויות המקומיות, אך נציג הציבור הנוסף במועצה ימונה על ידי שר האוצר. בנוסף, שר הפנים ושר האוצר יהיו אחראים על קביעת מנגנון הבחירה של נציגי הרשויות המקומיות. חמור מכך, קיים חשש כי בעקבות פיצול סעיפי הצעת החוק שנוגעים למועצת הקרן, הקרן עשויה להיות מוקמת ללא נציגי השלטון המקומי בראשה, ולהישאר בשליטתם הבלעדית של משרדי הממשלה.
הקרן מעניקה יתרון תקציבי לרשויות ביהודה ושומרון ופוגעת בערך השוויון – סעיף 23 להצ"ח קובע כי רשויות מקומיות ביהודה ושומרון לא יפרישו בפועל כספים לקרן כמו שאר הרשויות המקומיות. במקום זאת, הכספים שהן אמורות לשלם ינוכו מהמענקים שיקבלו מהקרן. על פניו, יש הסבר הגיוני להחרגה הזו: על פי חוק, אסור למדינה לקבל הכנסות מהשטחים ביהודה ושומרון. בפועל, ההחרגה הזו מובילה לאפליה מובנית לטובת הרשויות באיו"ש, כפי שניתן להבין ראוי לציין כי כיום כבר קיימת אפליה מובנית בגביית ארנונה, לטובת הרשויות באיו"ש - המצב החוקי השונה שחל בשטחן מאפשר לרשויות אלו לגבות ארנונה גם על שטח ריק שעדיין לא עבר אכלוס. ארנונה מסוג אדמת בניין וזאת בשונה מרשויות בתוך הקו הירוק, ההכנסות מארנונה זו מגיעות לעשרות מיליוני שקלים בשנה עבור הרשויות.
השוואה לקרן הניקיון של משרד להגנת הסביבה בשימוש בכספי ציבור לא לייעוד המקורי שלהן - קרן הניקיון היא דוגמא מובהקת מדוע הלאמת כספי רשויות אינה מגיעה תמיד ליעד שמגדירה הקרן. קרן הניקיון מהווה דוגמא לכך, שכספי ציבור שהגיעו מהרשויות המקומיות נעשה בהם שימוש שלא לצרכים המיועדים לכך. בקרן הניקיון המיועדת לצמצום שיעורי הטמנת הפסולת הצטברו מיליארדי שקלים שלא נעשה בהם שימוש, 1.66 מיליארד שקלים מתוכם הועברו לתקציב המדינה ללא קשר למטרות הקרן, כלומר שליש מסכום הקרן. דו"ח מבקר המדינה מ2022- בנושא זה מצא כי רק 37% מהכספים שהתקבלו בקרן משמים להגשמת מטרותיה.
השוואה בין לאומית ביחס לדוגמאות שעלו מנציגי האוצר ביחס למינסוטה שבארה"ב - ביחס למינסוטה, אכן ההלאמה נעשית בצורה דומה לתוכנית בישראל, אך אופן חישוב חלוקת המשאבים שונה לחלוטין. במינסוטה נוסחת החלוקה מחושבת לפי האוכלוסייה ושווי של כלל הנכסים לאדם ברשות המקומית, יחסית לשווי הממוצע לאדם של כלל הנכסים באיזור המטרופולין. ככה שערים חלשות יותר יקבלו יותר ולהפך. לעומת זאת, בישראל התוכנית מיועדת לקבוע את נוסחת החלוקה על פי מספר היתרי הבניה שכל עיר מספקת. ערים חלשות שפיתחו אזורים תעשייתים כהשקעה להכנסה עתידית (לכשיעברו לשם עסקים ויחלו לשלם ארנונה) למעשה ייפגעו קשות כתוצאה מהתוכנית. בנוסף, התוכנית במינסוטה מיושמת רק בין ערים ממטרופולין שמהווה מרכז עיסקי ותעשייתי מרכזי. מדובר במטרופולין שיש לו מועצת מטרופולין. המדינה גם מחולקת למספר מחוזות. אין שום דמיון בין מבנה השלטון בין המדינות, ובמיוחד לא בגורמים אשר מנהלים את התוכנית.
הצעת חלופות:
קיימים פתרונות חלופיים אפשריים למשבר הדיור ולתמריץ השלילי בארנונה להעדפת ייעוד-קרקע עסקית
רפורמה במבנה הארנונה - הטלת מס מקרקעין מבוסס ערך במקום מס מקרקעין מבוסס שטח - כיום גובה הארנונה בישראל מתבסס בעיקר על שטח הנכס ולא על ערך הנכס .ה - OECD מציין כי מס מקרקעין מבוסס ערך מאפשר לשלטון המקומי לקצור רווחים גדולים יותר מבנייה וכך לתמרץ אותה .
ביזור מערכת התכנון והבנייה והפחתת הנטל הרגולטורי על תהליך אישור תוכניות בנייה.
העברת בעלות על שטחים מידי המדינה לידי השלטון המקומי .
חשוב לציין כי במסגרת דיוני הוועדה כלל לא התקיים בדיון בחלופות השונות שביכולתן להשיג את המטרות שהציבה מדינת ישראל בעידוד בנייה למגורים, ועל כן הדיונים בוועדת הכספים במסגרת חוק ההסדרים אינם דיונים ממצים.
אנו קוראים לכל הנוגע בדבר, לעצור את החקיקה האמורה ולקיים דיון מעמיק בנושא ולפעול לשינוי התמריצים לבנייה למגורים בדרך המלך בשיתוף הרשויות המקומיות והקצאה מיטיבית של כספי הציבור.
עו"ד מלי טופצ'יאשוילי - מנהלת מחלקת מדיניות וקשרי ממשל בתנועה ישראלית
פרופ' איתי בארי - המחלקה למנהל ומדיניות ציבורית בי"ס למדעי המדינה באוניברסיטת חיפה
Comments