28 ינואר 2025
כ"ח טבת תשפ"ה
לכבוד
שר הפנים, משה ארבל;
מנכ"ל משרד הפנים, עו"ד משה פרץ
משרד הפנים,
קפלן 2 ירושלים, ת.ד 7910
הנדון: החלטת מציעים בעניין הקמת מנהלת לשיקום יישובי הצפון – התנגדות לריכוז סמכויות ותקצוב על ידי השלטון המרכזי
אנו פונים אלייך מר שר הפנים משה ארבל, בנושא החלטת המציעים בעניין הקמת מנהלת לשיקום ישובי הצפון שהוגשה לישיבת הממשלה הקרובה.
ראשית נפתח בכך ש"תנועה ישראלית" ו"המרכז להעצמת האזרח" מברכים את שר הפנים, על קידום הנושא על ידי משרד הפנים - הקצאת התקציבים היא צורך השעה בהתאם למצב בצפון. עם זאת, מנהלות קו העימות הן פתרון אד הוק של מנהלות הנשלטות על ידי הממשל המרכזי ואנו קוראים למשרד הפנים להפוך מנהלות אלו לעצמאיות, להתעלות לגודל השעה ולנתק את אחיזת השלטון המרכזי בשלטון המקומי ולפעול להקמת רובד ביניים.
מנוסח הצעת המחליטים שיעלה ביום ראשון הקרוב (11.02.2024) עולות שתי נקודות מרכזיות המהוות פגיעה ביכולת לשקם את הרשויות בצפון בהסתכלות אזורית:
מתוך ההצעה עולה כי מנכ"ל משרד הפנים יעמוד בראש המנהלת אנו מתנגדים לכך שהשלטון המרכזי יהווה הגורם שדרכו התקציבים לשיקום הצפון והסמכויות לכך יוותרו בידו, יש לבזר את הסמכות הזו לרובד מתכלל בעל הסתכלות שיקום אזורית, ועל משרד הפנים לפקח על עבודת רובד זה.
בנוסף לכך על פניו, הממשלה פועלת לתקצוב הרשויות שנפגעו במלחמה ולשיקומן, אך בפועל היא פוגעת תקציבית ברשויות המקומיות בצפון בדרכים עקיפות כפי שיפורט להלן: כפי שעולה מניסוח הצעת המחליטים במסגרת "תכנית תכנית שיקום ופיתוח מרחב קו העימות בצפון" - מוענק תקציב של כמיליארד שקלים לשנה לכ-117 רשויות מקומיות בצפון, אך מבדיקה מעמיקה נראה כי תקציב המדינה לשנת 2024 דווקא פוגע משמעותית בתקציבי הרשויות המקומיות בתחומים שונים וכי החלטות ממשלה על תקציבים לרשויות בצפון כלל לא יושמו. אוצר המדינה לקח תקציבים ייעודיים לרשויות המקומיות על פי חוק והשתמש בהם לשימושים אחרים, בנוסף לכך לפי מבקר המדינה עד ליום זה לא תוקצבה תכנית מגן צפון שייעודה לרשויות הללו בשווי של כ-1.36 מיליארד שקלים. מה שמוביל למסקנה שתוספת תקציבית זו נעשתה לאחר פגיעה משמעותית בתקציבי הרשויות המקומיות בצפון.
אנו קוראים לממשלה לאמץ תפיסה ארוכת טווח ביחס לשינוי שיטת הממשל והקמת רובדי שלטון שיהוו הפקת לקחים מחוסר תפקוד משרדי הממשלה והצורך בתפיסה אזורית. במרבית המדינות בעולם זהו תפקידו של השלטון האזורי, הממוקם בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ומייצר שיתופי פעולה בין רובדי השלטון השונים ואף בין הרשויות עצמן שבתחומו. תפיסה זו המקודמת בימים אלו, מנוגדת בתכלית לתפיסת הרובד האזורי שקודמה בממשלה במסגרת הדו"ח של הצוות לקידום אזוריות של משרד הפנים (2021).
ואלו עיקרי הדברים:
רובד אזורי - על ממשלת ישראל להקים רובד אזורי שיבוזרו סמכויות אליו – החלטת הממשלה משנת 2021 – לקידום רובד אזורי, עד ליום זה לא יושמה, אלא הוקמו אשכולות, שהינם וולנטריים, חסרי סמכויות – סמכויותיהם מגיעים מהרשויות בלבד, ולא מייצגים את כלל האוכלוסייה משלא מתקיימים בחירות לנציגות רשמית.
הפרדת רשויות בין השלטון המרכזי לבין רובד אזורי ו/או שלטון מקומי - ברי כי במצב החירום שבו מצויה מדינת ישראל, הקמת רובד אזורי יקשה על ניהול במצב חירום – אך לא ייתכן כי מנהלות שאחריות על שיקום אזורי יהיו נשלטות על ידי מנכ"ל משרד ממשלתי, מקצועי ומסור ככל שיהיה - מדובר בהפרה של הפרדת הרשויות בין השלטון המרכזי למקומי – והגברת הריכוזיות הקשה שסובלת ממנה מדינת ישראל, לא בכדי מנהלת תקומה – אשר הוקמה לשיקום אזורי של חבל עוטף עזה - בראש המנהלת עומד תא"ל (מיל') משה אדרי, אשר אינו גורם פקידותי ממשלתי בכיר ככל שיהיה.
הקמת מנהלת תקומה - הקמת מנהלת תקומה מייצרת הזדמנות פז, להפיק ממנה לקחים לצורכי הקמת רובד אזורי עם סמכויות מוגדרות – ומהווה זרז לביזור סמכויות לרובד שלטוני חדש. כמובן שיש אלמנטים נוספים שיש לאמץ בהקמת רובד אזורי, ביניהם הגדרה מתאימה של אזורים הגיאוגרפיים, והקמת רובד ייצוגי ונבחר על ידי התושבים של אותו האזור – כך שישקף את היותו רובד דמוקרטי נבחר הזוכה לאמון התושבים.
החלטת המציעים לתקצוב הרשויות בצפון נעשית לאחר פגיעה עקיפה בתקציבי הרשויות במסגרת תקציב המדינה לשנת 2024
בתוכנית לצפון אושרה הקצאת תקציב בגובה של כ-3 מיליארד שקלים, קרי כמיליארד שקלים בשנה. בנוסף לכך משרד הפנים מקצה בשנת התקציב 2024 מענק חירום מיוחד לרשויות המקומיות ולמועצות האזוריות בסכום ומנגנון שיפוי שיתואם למימון ההוצאות הנובעות מהמצב הביטחוני והשלכותיו, בהתאם לקריטריונים שיקבע משרד הפנים.
אולם בהתבוננות מעמיקה על התקציבים המוענקים על ידי משרד הפנים לרשויות המקומיות נראה כי תקציבי עבר שהובטחו לרשויות בצפון כלל לא ניתנו ואף לא הייתה כוונה לקדמם. אם לא די בכך, קיימת פגיעה משמעותית בתקציב המדינה לשנת 2024, המשפיעה באופן ישיר על הרשויות המקומיות - כפי שעולה מדו"ח מבקר המדינה, היקפה של ההחלטה לגיבוש תוכנית מגן צפון למיגון העורף עמד על כ-5 מיליארד שקלים - עד ליום זה היה אמור להימצא מקור תקציבי על סך 1.36 מיליארד שקלים שטרם הועברו למיגון הצפון. על פי ממצאי המבקר, בשלוש השנים מאז התוכנית יצאה לדרך נמצא מקור תקציבי ל־18% בלבד, 890 מיליון שקלים, מתוך תקציב של 5 מיליארד שקלים. בהתחשב בכך שהתוכנית כבר נמצאת בתוקף שלוש שנים (נכון למועד בדיקת משרד המבקר), ולפי "פריסה" של חמישה מיליארד שקל, בשלב זה אמור היה להימצא מקור תקציבי עבור 1.36 מיליארד שקלים לפחות.
בנוסף לכך, תקציב המדינה לשנת 2024 כולל פגיעה תקציבית משמעותית ברשויות המקומיות, כפי שעולה ממכתב מטעם המרכז לשלטון מקומי מיום ראשון ה-11.1.24. תקציב המדינה פגע בתקציבים אשר שייכים ממילא לרשויות המקומיות באמצעות: קרן הניקיון, קרן הארנונה, מענקי איזון שלא עודכנו למרות המלצות וועדת שראל, והכספים שממילא יועדו לרשויות הערביות באמצעות החלטות ממשלה שונות המשפיעות באופן ישיר על הרשויות המקומיות באזור הצפון.
טענותינו בעניין הקמת רובד אזורי, ביזור סמכויות וחשיבות עצמאות מנהלות השיקום בפירוט:
לאחרונה הוחלט על הקמת יחידה במשרד הפנים שתהיה אחראית על שיקום ישובי הצפון, בדומה למנהלת תקומה שבדרום. זו יחידה נוספת שמוקמת על ידי השלטון המרכזי שתהיה אחראית על שיקום ישובי הצפון, אשר תפעל במקביל למנהלת אופק צפוני ובאותו האזור. התקציב של תוכנית השיקום והפיתוח לקו העימות בצפון יעמוד על סך של 3.5 מיליארד שקל לחמש שנים. היחידה תפעל תחת מנכ"ל משרד הפנים רונן פרץ ובשותפות מנכ"ל משרד ראש הממשלה יוסי שלי.
דו"ח הצוות לקידום אזוריות של משרד הפנים (2021) – שלא אומץ עד ליום זה על ידי משרד הפנים, הצוות הגיש המלצותיו בשנת 2020, אך המלצות אלו מעולם לא יושמו בשל חילופי שלטון – "תנועה ישראלית" ו"המרכז להעצמת האזרח", קוראים ליישם את המלצות הוועדה ולפעול להקמת רובד אזורי - דמוקרטי נבחר שמייצג את האינטרסים של כלל האזורים. הצוות שקם לקידום אזוריות בישראל באמצעות משרד הפנים, הגיש המלצותיו בדו"ח מיוחד. במסגרת דו"ח זה נקבע כי על מדינת ישראל לפעול להקמה וביסוס של רובד אזורי שיונהג באמצעות ראייה מערכתית, בדגש על ביזור סמכויות ממשרדי הממשלה בתחומים חוצי-גבולות מוניציפליים. האזורים יהיו בכיסוי ארצי מלא על פי חלוקה גיאוגרפית שתיקבע על ידי צוות ממשלתי בשיתוף עם השלטון המקומי. קרי, במידה והשלטון המרכזי יבחר לקדם את נושא האזוריות יש בארגז הכלים כבר את התשתית שהוכנה על ידו.
אנו בתנועה ישראלית ובארגון "המרכז להעצמת האזרח" סבורים כי ריבוי הגופים האזוריים מעיד על צורכו וחוסרו של רובד שלטון אזורי בישראל. מה שנכון בשגרה נכון אף יותר בחירום, וכן מלחמת חרבות ברזל הוכיחה ששיקום כלכלי וחברתי מלא לא יכול להיעשות בפני כל רשות בנפרד, ושיש צורך בראייה ושיתוף פעולה אזורי.
הקמת שלטון אזורי תאפשר הזדמנות לבחינה מעמיקה ומוסדרת של אופן חלוקת ישראל לאזורים על בסיס גיאוגרפי ודמוגרפי, וקבלת החלטות מושכלות, שייטיבו עם כלל הרשויות ויתכתבו עם שיקולי השלטון המרכזי. אך לא פחות חשוב מכך, הוא יאפשר סטנדרטיזציה של האזורים בישראל ובכך ייעל את השירות והטיפול להם זוכים אזרחי ישראל - בזמן שגרה ובזמן חירום כאחד.
לתהליכי ביזור, שמשמעותם העברת סמכויות ומשאבים מהממשל המרכזי לרובד האזורי ולרשויות המקומיות, ישנם גם יתרונות פוליטיים וחברתיים, הגלומים בכך שהם מקרבים במהותם את מוקדי קבלת ההחלטות אל האזרח בקצה. תהליכים כאלו יאפשרו קידום של מדיניות מבוססת מקום - שתביא בתורה לחיזוק הדמוקרטיה המקומית ולבניית האמון הכל כך חסר בממסד הציבורי בישראל ובבניית חברה מלוכדת ומכלילה, הדואגת לרווחת כלל חבריה ומבוססת על תחושת שייכות ואמון.
השוואה בין מנהלת תקומה והצעת מחליטים לעומת רובד אזורי - פעילות המנהלת תאפשר למידה לאורך זמן על יתרונותיו, היתכנות הצלחתו, ודרכים לשיפור תהליך ביזור הסמכויות. הפקת לקחים מושכלת מה'פיילוט' של ביזור הסמכויות למנהלת עשוי לתרום בעיצוב תמונת עתיד יעילה יותר ומיטיבה יותר עם השלטון הישראלי והאזרחים, ולחיזוק האמון הציבורי בגופי השלטון. המנהלות שקמו הן לשעת חירום, והסמכויות המוקנות להן הן מוגבלות בזמן וכוללות סמכויות מותאמות למצב הקיים - בניית תשתיות, שיקום מבנים, פיצוי לעסקים. יש לבחון אילו סמכויות בוזרו למנהלת תקומה שהן מאפיינות גם בימי שגרה ולראות כיצד ההשפעה של הביזור תורם לקידום האזור גם בימי שגרה.
עו"ד מלי טופצ'יאשוילי
ראש מחלקת מדיניות וקשרי ממשל
תנועה ישראלית
אנו תנועה ישראלית (ע"ר), פועלת לחיזוק ההשפעה האזרחית על השלטון המקומי והלאומי על ידי ארגון וליווי תושבים בשטח ברמה המקומית וקידום שינויים מבניים בשיטת הממשל, על ידי הקמת רובדי שלטון וביזור סמכויות לרשויות המקומיות שיאפשרו ייצוג נאמן לכל הקבוצות בחברה הישראלית.
העתקים:
יו"ר מרכז השלטון המקומי
יו"ר מרכז השלטון האזורי
יו"ר פורום ראשי רשויות קו העימות
חברי ועדת הפנים