נציגי תנועה ישראלית הגיעו לכנסת כדי להציג את נייר העמדה של קואליציית "מובילים את החינוך מהשטח" בפני הפורום האסטרטגי של המועצה לכלכלה במשרד רוה״מ. להלן נייר העמדה וסרטון שמסביר את עיקרי הדברים.
קואליציית 'מובילים את החינוך מהשטח' - נייר מדיניות
המודל המוצע בנייר מדיניות זה מציע פרשנות חדשה למושג "מערכת חינוך ציבורית", וחלופה למבנה של מערכת החינוך, תוך חלוקה מחודשת של הסמכות והאחריות בין בעלי העניין השונים בזירה החינוכית.
בשנים האחרונות מערכת החינוך הישראלית עשתה קפיצת מדרגה משמעותית בהשקעה הציבורית בחינוך והכפילה את תקציב משרד החינוך בתוך עשור )מכ-30 לכ-60 מיליארד ש"ח(. יחד עם זאת, עדיין מתקיימים פערים בין שכבות האוכלוסייה וישראל מדורגת מתחת לממוצע ה-OECD במבחנים הבינלאומיים. במרץ 2020 פרצה מגפת הקורונה, וחשפה את חולשת מערכת החינוך - המבנה הריכוזי, אשר אינו מאפשר יצירת מערכת ציבורית רלוונטית, חדשנית, גמישה ואפקטיבית.
האתגרים שמעמידה מערכת החינוך הישראלית מחד, ומשבר הקורונה מאידך, מהווים הזדמנות לשינוי מבני ותפיסתי, המבוסס על אמון מחודש בין כלל הגורמים והשחקנים, כדי לקדם שוויון הזדמנויות ומוביליות. המתווה המוצע מבוסס על מערכת באחריות מלאה של המדינה ולכן קווי היסוד במתווה זה הינם מערכת חינוך ציבורית, צמצום פערים ודיפרנציאליות.
בעיית השורש במערכת החינוך נובעת מכך שהמשרד הממשלתי אמון הן על ההיבטים הניהוליים והן הביצועים של מערכת החינוך במדינה, ומחזיק בכלל הסמכויות של ניהול בתי הספר - מרמת קביעת המטרות דרך התכנון ועד הביצוע. בעיה זו יוצרת חוסר גמישות של המערכת וחוסר יכולת להתאים לצרכים העולים בשטח.
המודל המוצע, משרטט מתווה לארגון מחדש של מערכת החינוך לכדי מערכת דינמית וחיונית, המעודדת את גורמי השטח לבצע התאמות לצרכי הקהילה והלומדים במסגרות החינוך. הדבר יתבצע באמצעות מהלך "הפרדת רשויות" בין הסמכויות השונות בתוך המערכת, כלומר, העברת סמכויות "הרשות המבצעת" ממטה משרד החינוך אל הרמה המקומית והבית-ספרית. מודל זה, אשר אומץ במדינות רבות ברחבי העולם בהן מערכות חינוך מתקדמות, מבקש לשפר את מערכת החינוך ולבזר סמכויות לדרגי השטח לכדי שלושה דרגי ניהול ברורים: משרד החינוך כמטה רגולטורי המתווה מטרות ויעדים, מתקצב ומפקח, רשויות מקומיות כגוף מקצועי המתאים ומפעיל את המדיניות הארצית לזירה המקומית, ומוסדות החינוך.
אל המהלך נרתמו עשרות שותפים ממערכת החינוך, מהמגזר העסקי, החברתי והציבורי הפועלים יחד לקדם את מערכת החינוך הציבורית והתאמתה לאתגרים ולהזדמנויות המאה ה-21.
רקע לנייר המדיניות לביזור סמכויות לממשל המקומי
"חינוך והשכלה הינם אמצעים בעלי משמעות גדולה ביותר בעיצובו של כל פרט ובעיצוב דמותה של החברה. החינוך הוא בסיס לתרבות ולאחדות הלאומית, ותשתית חיונית ביותר לכלכלה הלאומית, ויש לו השפעה מכרעת על עתידה והצלחתה של כל אומה... וסיכויי הצלחתו של כל אחד ואחת, והם תנאי להתקדמות כלכלית ולמיצוי היכולות האישיות, להשתלבות בחברה ולתרומה לה" (ועדת דברת, 2005)
מערכת החינוך היא המנוע המצמיח את דורות העתיד של מדינת ישראל. אם כך, עתידה של המדינה שזור באיכותה של מערכת החינוך: דור שיגדל במערכת חינוך איכותית, לומדת, ביקורתית וגמישה אשר מקנה ערכים ומיומנויות - יגדל להיות דור שיפתח חברה מתקדמת וסולידרית, יניע את גלגלי הכלכלה, ויחזק את חוסנה.
"המבנה הנוכחי של מערכת החינוך עוצב בנסיבות משתנות במשך שנים רבות, וכיום אינו יעיל ואינו מאפשר הפעלה אפקטיבית"
למבנה הנ"ל ישנם סימפטומים והשלכות רבות על איכות המערכת, הלומדים והעובדים בה, בהם ניכר הקושי בהפעלה אפקטיבית: בעשור האחרון הוכפל תקציב משרד החינוך, מכ-30 לכ-60 מיליארד ש"ח, אולם לא ניכר שינוי מספק בהישגי התלמידים ובצמצום הפערים במגוון מדדים, בין הפריפריה למרכז. נוצר מצב בו ישראל ממוקמת גבוה מבחינת ההוצאה על חינוך כאחוז מהתוצר אך במקום נמוך מבחינת ההוצאה לתלמיד כאחוז מהתוצר לנפש; שיעור נמוך מממוצע ה-OECD של מורים ומנהלים בישראל מעידים כי הוראה הייתה העדפתם הראשונה בבחירת קריירה, כמו גם מביעים חוסר שביעות רצון מתנאי העסקתם; מדדים בינלאומיים כדוגמת ציוני מבחני פיז"ה ופיא"ק בשנים האחרונות הראו כי ישראל משתרכת מאחורי ממוצע ה-OECD ואינה מותאמת לאתגרי המאה ה-21 ;ומדדים ישראלים העידו על סטגנציה ו/או ירידה במדדי הלמידה המשמעותית של מערכת החינוך בשנים האחרונות.
דוחות והמלצות של וועדות ציבוריות אשר עסקו במערכת החינוך בשני העשורים האחרונים מראים כי עודף הסמכויות והתפקידים הנמצא בידי מטה משרד החינוך וריכוזיות היתר שלו בישראל פוגעת באוטונומיה הניהולית ובגמישות של גורמי החינוך המצויים בשטח - המנהלים והמורים, ובכך לא מספקת מענה מותאם ונכון עבור התלמידים. בהשוואה עולמית, מערכות החינוך המובילות בעולם )הולנד, אסטוניה, סינגפור, סלובניה וקנדה( מתאפיינות בהעברת סמכויות ניהוליות לגורמי השטח וצמצום דרגי הביניים הניהוליים, דבר המייצר
אמון גבוה ותקשורת איכותית יותר בין הדרגים ובכך מוביל לתוצאות החינוכיות הרצויות.
החל משנות ה-90 ועד היום, על רקע הרצון לשפר את ביצועי מערכת החינוך בישראל ואת אופן פעולתה, נעשו ניסיונות רבים ושונים להובלה של רפורמות שתכליתן טיוב מערכת החינוך. ביניהן, ועדת דברת (2005 )אשר המליצה על שינוי מבני במערכת החינוך בישראל במטרה לשפר את יעילותה והישגיה.
משבר הקורונה הבליט ביתר שאת את הצורך של גורמי החינוך לקבל סמכויות ועצמאות בשטח מחד, והוכיח את כוחה של הרמה המקומית מאידך. תקופה זו יצרה הזדמנות עבור מנהיגי החינוך בשטח לממש את תפקידם החינוכי ולהתאימו למציאות המשתנה. ניתן לראות צוותי חינוך אשר מימשו את הגמישות שניתנה להם ויצרו למידה רלוונטית ומותאמת בהצלחה מרובה.
אנו, קבוצת יזמים ופעילים חברתיים מתנועת "ישראל 2050", הפועלת לשיפור המציאות החברתית–כלכלית בישראל, פועלים במטרה להוביל שינוי מבני במערכת החינוך, כך שתהיה רלוונטית, אפקטיבית וציבורית. אנו פועלים יחד עם שותפים וארגונים נוספים בקואליציה אזרחית המביאה איתה את הקול, הניסיון והידע של השטח, וכוללת נציגי רשויות, הורים, מורים, מנהלים, רשתות, יזמים חינוכיים, חוקרים באקדמיה וארגוני חינוך.
מבוא
מסמך זה יציג מתווה לשינוי אפקטיבי במבנה מערכת החינוך בישראל. המסמך יסקור את המציאות במערכת החינוך, יציג את הבעיה המרכזית המעכבת את התחדשות ושגשוג המערכת, ויפרט את הפתרון לבעיה באמצעות מודל המתבסס על הצעת ועדת דברת משנת 2005.
הנחות יסוד - כל פתרון רחב היקף, המבקש לקדם את מערכת החינוך, יהיה מושתת על ההנחות הבאות:
1 .שמירת מערכת החינוך ציבורית
2 .קידום שוויון מהותי בחינוך וצמצום פערים (דרך קידום וחיזוק "החלשים" ולא דרך החלשת "החזקים")
3 .צורך בחיזוק האמון בין הגורמים השונים במערכת
4 .הדרגתיות בהעברת הסמכויות
מבנה מערכת החינוך ושחקנים מרכזיים:
● משרד החינוך - מטה, פקידות, אגפים ו ִמינהלים
● פיקוח מחוזי ומקצועי - דרג ביניים מטעם משרד החינוך
● רשויות מקומיות - אגפי חינוך אזוריים
● בתי הספר - מנהלים וצוותי ההוראה
● בעלויות - רשתות חינוך
● בעלי עניין נוספים בזירה החינוכית - מורים, הורים, תלמידים, ארגונים יציגים, יזמים ועוד
מושגים מרכזיים:
ועדת דברת - ועדה ציבורית אשר מונתה בשנת 2003 על ידי ממשלת ישראל, "במטרה לבצע בחינה מקיפה של מערכת החינוך במדינת ישראל ולהמליץ על תוכנית שינוי כוללת – פדגוגית, מבנית וארגונית – וכן על התוויית דרך ליישומה" (ציטוט מתוך דו"ח דברת).
מערכת חינוך ציבורית - מערכת של בתי ספר ומוסדות חינוכיים אחרים המופעלים על ידי המדינה, משרתים את אזרחיה, ונמצאים תחת פיקוח וליווי של המדינה.
שוויון מהותי בחינוך - נובע מהמונח "שוויון הזדמנויות מהותי", כלומר, שאיפה ופעולה אקטיבית בכדי להגיע למצב בו הישגיהם הלימודיים של התלמידים יהיו תוצאה של כישרונותיהם ומאמציהם בלבד, ולא תוצאה של הרקע הכלכלי או החברתי ממנו הם מגיעים.
הגדרת הבעיה
מטה משרד החינוך מחזיק במרבית הסמכויות והתפקידים הנוגעים לקביעת המדיניות דרך מטרות ויעדים, תכנון, תקצוב, ביצוע והערכה של המערכת. כלומר, המשרד מתפקד כרגולטור (מאסדר), מפעיל, מפקח ומתקצב של המערכת. למעשה, המשרד נטל לעצמו סמכויות שראויות היו להימצא בידי גורמי השטח, המכירים את השדה החינוכי וצרכיו בצורה הטובה ביותר, וכעת משמש בכלל התפקידים, זאת על אף שאינו מבצע את המעשה החינוכי עצמו. כך נותרו מבצעי המעשה החינוכי בשטח, מנהלים ומורים, מחזיקים באחריות הביצועית אך אינם בעלי סמכות ולכן אינם יכולים לממש את ההיכרות עם השטח באופן המיטבי.
איך זה בא לידי ביטוי?
מבנה זה יוצר מגוון בעיות וסימפטומים שליליים, בראשן חוסר אמון בין הגורמים השונים במערכת, זאת בשל ריכוזיות גבוהה במיוחד של המשרד בהשוואה בין לאומית; חוסר מענה מותאם לשטח ולצרכים הייחודיים של התלמידים והמוסדות ומתוך כך העמקת הפערים בחינוך; ביצועי מערכת החינוך נמצאים בתחתית דירוג מדינות ה-OECD, הן בביצועי התלמידים והן במעמד המורה; יצירת מנגנונים תומכים לשימור המבנה הריכוזי, ובכך "העמסה" של דרגי משנה על המערכת, שחלקם נשמרו מתוך אינרציה מערכתית, ולא בהכרח מותאמים לצרכים העכשוויים; ולבסוף - בכניסתם לשוק העבודה, לאזרחים בוגרי מערכת החינוך אין את הכישורים המתאימים לשוק העבודה המשתנה, דבר הפוגע בפריון העבודה.
בפועל, מורה לא יכול להתאים את התוכן הפדגוגי לצורך הכיתתי של תלמידיו. מבנה הקצאת שעות הלימוד קשיח, ולא ניתן להמיר שעות הוראה למענים אחרים (מענה פסיכולוגי, לדוגמא).
מנהל לא יכול להתאים את ההכשרה של מוריו לצורך המקומי והמיידי, הן משום שאין בידיו את המשאבים התקציביים המוקצים להכשרות, והן משום שההכשרות מתבצעות במנותק מבית הספר, במרכז השתלמות ארצי, והן עונות על הצורך הכללי של המערכת, ולא של המוסד החינוכי הספציפי.
לרשות המקומית אין זכות וטו בבחירת מנהל ביה"ס, תפקיד מכריע בעיצוב החוויה החינוכית והמוסד החינוכי, ואין אפשרות לבחור דמות חינוכית אשר תתאים בצורה המיטבית לצרכי השטח.
התלמידים אינם זוכים לחינוך שווה, איכותי ומותאם לצרכיהם, להתפתחותם כאדם שלם והכנתם לחיים בוגרים.
חסמים לפתרון הבעיה:
● חוסר אמון מובנה בין הגורמים והדרגים השונים.
● משרד החינוך הורגל להחזיק אצלו את מרבית הסמכויות ולא ירצה להעביר אותן בקלות.
● נסיונות עבר לקידום מהלכים נתקלו בהתנגדות, משום ששחקנים שונים לא היו שותפים לתהליך, ביניהם הרשויות וארגוני המורים, ומתוך כך חוו פגיעה ברמה המקצועית וקיים חוסר אמון בינם ובין המערכת.
המלצת מדיניות
המודל המוצע הינו ארגון מחדש של מערכת החינוך לכדי מערכת דינמית וחיונית, המעודדת את גורמי השטח לבצע התאמות לצרכי הקהילה והלומדים במסגרות החינוך. הדבר יתבצע ע"י "הפרדת רשויות", כלומר, העברת סמכויות הביצוע ממטה משרד החינוך אל הרמה המקומית והבית-ספרית.
מודל זה, אשר אומץ בדרכים שונות במדינות רבות ברחבי העולם, בהן מערכות חינוך מתקדמות, מבקש לקדם את מערכת החינוך ולבזר סמכויות לדרגי השטח לכדי שלושה דרגי ניהול בעלי תפקידים ברורים לכל אחד מהם:
1 .משרד החינוך – התוויית מדיניות וקביעת סטנדרטים, תקצוב המערכת, סמכות להענקת ושלילת רישיונות הפעלת מוסדות חינוך, בקרה על תוצאות, ליווי והערכה.
2 .רמה מקומית (רשות/מנהלי חינוך אזוריים) - ניהול מערכת החינוך ברמה המקומית, לרבות התוויית מדיניות, חיבור בין משרד החינוך לביה"ס, מתן תקצוב נוסף לביה"ס בהתאמה לצרכים המקומיים, ליווי מנהלי ביה"ס, העסקת הון אנושי באופן ישיר או דרך התקשרות מול בעלות.
3 .מוסדות החינוך– מתן עצמאות בעשיית המעשה החינוכי, בביצוע אופן ההוראה והלמידה, עמידה במדדי תוצאה מול הרשות ומשרד החינוך, ניהול תקציב גמיש, אחריות על הכשרת המורים לאורך שנת הלימודים.
אמון כבסיס ליצירת פתרון
המודל מתבסס על הנחת היסוד כי יצירת אמון בין השחקנים השונים היא הבסיס להצלחתו. יש לייצר תהליך הדרגתי המאפשר למטה לסמוך על גורמי השטח, ובמקביל לגורמי השטח להוכיח כי יש ביכולתם להוביל ולנהל את המעשה החינוכי, מתוך תפיסה המאמינה שכל איש מקצוע עושה את עבודתו בצורה המקצועית ביותר.
להלן עיקרי המדיניות המוצעת לפי ארבעה תחומים מרכזיים :
פירוט | נושא | תחום |
שינוי מודל הערכה וצמצום מספר הבגרויות החיצוניות | בחינות והערכה | פדגוגיה |
למידה אינטרדיסציפלינרית עם הגדרת מינימום נושאי ליבה חובה לכלל זרמי החינוך על ידי משרד החינוך, בליווי הרשות | תוכן הלמידה | פדגוגיה |
גמישות למנהל בית הספר לניהול המערכת ברמה היומית והשבועית, לפי הגדרת מינימום של משרד החינוך | מסגרת הלמידה | פדגוגיה |
גמישות למורים וצוותי ההוראה בבחירת דרכי הלמידה אשר יקדמו את תלמידיהם לתוצאות הרצויות, אשר יוגדרו על ידי משרד החינוך | דרכי הלמידה | פדגוגיה |
ההכשרה לתפקיד מותאמת לדמות ולצרכי המורה במאה ה-21 .כספי הפיתוח המקצועי מנותבים באופן ישיר לבתי הספר, על מנת להתאים את הפיתוח עבור קהילת המורים לגווניה ובהתאמה ליעדי בית הספר | הכשרה ופיתוח מקצועי | הון אנושי |
החלטה משותפת של כלל הגורמים: משרד החינוך, הרשות, ארגון העובדים ומנהל בית הספר | גיוס ופיטורים | הון אנושי |
הרשות המקומית מעסיקים את כלל עובדי החינוך מגן עד תיכון, בנוסף להעסקת כ"א חדש לתקופת זמן מוגבלת | העסקה | הון אנושי |
ביטול מחוזות ומעבר למטה קטן ומקצועי המתווה מדיניות, מתקצב, עורך בקרה על התוצאות ומאשר מענק וביטול רשיונות הפעלת מוסדות חינוך | משרד החינוך | ניהול |
ניהול מערכת החינוך המקומית/אזורית, לרבות התווית מדיניות, הובלת יוזמות מקומיות וטיפוח מנהיגות חינוכית | רשויות ומח"אות | ניהול |
ניהול המוסד החינוכי על כל תחומיו. עמידה במדדי תוצאה ברורים לבית הספר מול הרשות, המשרד והציבור (הורים) בתחומים מוגדרים - ניהול תקציבי תקין, ניהול כוח אדם הערכה, מדדי טיפוח ביה"ס והישגים לימודיים | מנהלים במוסדות החינוך | ניהול |
תקצוב ראשוני לכל בית ספר על פי מס' התלמידים ואפיונם דרך מעבר לתקצוב פר תלמיד על פי מדד טיפוח ולא פר כיתה. בנוסף, יצירת חלוקה בין תקצוב שעות הוראה לתקצוב שקלי | משרד החינוך | תקצוב |
ליווי הניהול התקציבי של המנהלים לצד קביעת קריטריונים להקצאת תקציב לשימוש חופשי של המנהלים על פי צרכים שונים | רשויות ומח"אות | תקצוב |
ניהול תקציב גמיש ברמה הבית ספרית (ללא משכורות) | מוסדות החינוך | תקצוב |
העת המתאימה לחולל שינוי
כיום ישנה הבנה בקרב מירב בעלי העניין, כי המציאות מחייבת שינוי וקיימת נכונות לקידום ויישום המהלך:
● במשרד החינוך בפרט ובמערכת החינוך ככלל יש כוח אדם איכותי ומחויב אשר יכול לבצע שינוי חיובי במערכת. בנוסף, שרת החינוך ומפלגתה הצהירו פעמים רבות על כוונתם ונכונותם לעשות כך.
● רשויות מקומיות מכריזות על רצונן בהעברת הסמכויות ואף נקטו בצעדים אקטיביים ללקיחת אחריות על מערכת החינוך בתחומם.
● מנהלי מוסדות חינוך )ארגון מנהיגים( דורשים לקבל לידיהם סמכויות נוספות, לצד האחריות, לניהול המערכת החינוכית שברשותם ברמות השונות: הניהולית, התקציבית והפדגוגית.
● מורים רבים גילו אחריות ונקטו ביוזמה אישית ללקיחת סמכות במהלך משבר הקורונה.
● הורים (ועד ההורים הארצי) ותלמידים (מועצת התלמידים)- דורשים מתן מענה מותאם לצרכי התלמידים ולמציאות המשתנה.
סיכום נייר עמדה לשיפור מערכת החינוך בישראל
הפתרון המוצע הינו לבזר את סמכויות מערכת החינוך ממשרד החינוך לרמה המקומית ולמוסדות החינוך עצמם. המתווה יאפשר לכלל גורמי החינוך לקחת חלק במעשה החינוכי באופן הרמוני, מבוסס אמון ושמירה על מערכת החינוך ציבורית. לדידנו, המתווה המוצע יאפשר למשרד להיות הרגולטור, מתווה המדיניות ומקצה המשאבים, לגורמי השטח לבצע את הפעולה החינוכית כאשר האחריות והסמכות נמצאות בידם, ולפעול באופן אפקטיבי, מקצועי ורלוונטי. ברור כי המהלך המוצע מורכב לכל הנוגעים בדבר, ומחייב יצירת אמון ושותפות מחודשים בין כלל השחקנים, אך ההזדמנות שבו גדולה לאין שיעור - ותשפיע על דורות רבים של ישראלים וישראליות, על החברה והכלכלה הישראלית, כמנוע ליצירת הון אנושי איכותי וחברה סולידרית.
זוהי ההזדמנות, זה הרגע למהלך שמטרתו יצירת תמונת עתיד אשר תאפשר להכווין את המשבר לעבר הזדמנויות להצמחת החינוך בטווח הארוך דרך שינויים שלא היו מתאפשרים במצבי שגרה.
Comments